皇帝任命百官，百官輔佐皇帝牧民。
    皇帝與百官、皇權與臣權，自封建王朝出現之后，便是相輔相成、相生相克的存在，雙方誰也離不開誰，卻又時常對立、彼此爭鋒。
    在曹操個人眼中，皇權與臣權之間的爭斗，從先秦時代，君臣兩大階層出現之后便開始了，時而皇權壓過臣權，時而臣權又壓過皇權，可謂是此起彼伏，互有勝負。
    秦始皇十年，秦王嬴政毒殺秦相呂不韋開始親自執政，此時嬴政雖未稱帝，但是在周室衰微的情況下，諸侯王本身已經相當于皇帝，秦國王權開始壓制臣權，隨后十年間，秦王政橫掃東方六國，徹底取代八百年周室，稱帝建國，為了分擔皇帝壓力，也為了能輔佐皇帝，中華大地上因此第一次出現了一個職位—-丞相，丞相的出現代表了臣權與皇權的對抗，只不過秦始皇功績與法家的影響力甚大，丞相雖然在秦朝出現，但是并沒有與皇權對抗。
    漢帝劉邦，三年滅秦，五年亡楚，稱帝建國后，第一件事就是壓制臣權，加強皇權，“封無可封，賞無可賞”的韓信則是首當其沖，先是將韓信的齊王改封楚王，意圖用項羽在楚地的殘余勢力削磨韓信，只是出乎劉邦意料，韓信一改以往的做法，不但不派兵鎮壓，反而安撫項羽在楚地的殘余勢力，楚國被韓信迅速掌握，劉邦無奈之下，只能用張良計策，假稱游覽云夢澤，強行罷免韓信的楚王，改封淮陰侯，韓信所代表的功臣集團勢力一降再降。
    漢十年，呂后召韓信入長樂宮，意圖殺害韓信，但是當年劉邦與項羽對峙時，為了取得韓信的信任，劉邦曾說過對韓信三不殺，何為三不殺？“見天不殺，見地不殺，見鐵不殺”，于是呂后設計將韓信騙到長樂宮三層繡花樓上(此所謂見地不殺)，并把銹花樓上窗戶嚴封(此所謂見天不殺)，然后將韓信裝進布袋里，把他兜起來，用繩索將其活活勒死，也有說是竹子活活插死（此所謂見鐵不殺)。韓信死后，張良辭官隱退，蕭何雖然仍在做官，但是年事已高，劉邦出于各種考慮，放過了他，隨著三大功臣的下場，漢朝初年，皇權空前加強，臣權再次被壓制。
    韓信被殺，張良隱退，蕭何不久后去世，丞相由曹參接任，漢惠帝時期，曹參身為丞相，政治上“蕭規曹隨”，實行無為政治，君相矛盾還不深。呂后立諸呂為王時，丞相王陵極力抗議，呂后十分棘手，只好遷他為“帝太傅”，繼承王陵的右丞相陳平迫于呂后壓力，凡事唯唯。可是到周勃誅諸呂安劉氏后，形勢大變。周勃、陳平作為元勛尊崇莫比，漢文帝只是以庶子入居大統，凡事謙讓，使得丞相權傾一時。漢文帝、景帝都是謙讓的皇帝，對于丞相的決定不輕易否決，丞相的權力到此達到一個高峰。
    西漢初年，御史大夫在職責上接近皇帝，成為皇帝的心腹，晁錯任御史大夫幫助漢景帝出謀削藩，而丞相陶青、太尉竇嬰反而不參與，御史大夫成為皇帝限制相權的工具。漢初，御史大夫作為儲相在文、景二帝時逐漸成為定例。漢武帝以前的丞相，真正達到“一人之下，萬人之上”的地位。漢初丞相的出身大都為列侯。丞相的權力恰恰達到無以復加的時候，皇權與臣權的矛盾激化了。漢朝繼承秦代的制度，《漢書·百官公卿表》：“丞相……掌丞天子，助理萬機”，在權力機制上實行丞相負責制。丞相輔佐皇帝，總攬庶政，在文武百官中權力最大，地位最尊。漢初的丞相集決策、司法、行政各項大權于一身，總領百僚，有權任免官吏、考課吏治，甚至誅殺犯官;直接參與朝廷決策、制定法律政令，對皇帝做出的決定，甚至可以拒不執行。《史記·張丞相列傳》：“蒼為相十馀年，魯人公孫臣上書言漢土德時，其符有黃龍當見。詔下其議張蒼，張蒼以為非是，罷之。”丞相申屠嘉看不慣鄧通恃寵目無丞相，不顧漢文帝的勸說，將鄧通痛打一頓。皇帝對丞相的決定一般不作反對。丞相權力之大，到了無以復加的地步，這是后代難以比擬的。漢朝中期丞相權力的加強是由當時特殊的環境決定的。
    漢武帝繼位以后，再次加強皇權，在地方實行推恩令削藩，在中央通過打壓以丞相為首的臣權，丞相首當其沖。漢武帝通過抬升侍中等侍從郎官的地位，轉移丞相實權，又頻繁黜殺丞相，任命地位低微的人為丞相，例如公孫弘；縮短丞相的任期，使丞相不可能坐大結黨，丞相所代表的文武百官的權力驟減。用暴力方式殺丞相令后繼者凡事只求唯唯。《史記·張丞相列傳》：“及今上時，柏至侯許昌、平棘侯薛澤、武強侯莊青翟、高陵侯趙周等為丞相。皆以列侯繼嗣，娖娖廉謹，為丞相備員而已，無所能發功名有著于后世者。”漢武帝又使內朝官代行某些外朝的職責，皇帝的尚書臺承擔了部分相權。武帝末年，霍光以大司馬、大將軍輔政，他與金日磾、上官桀共領尚書事，說明中央決策已經離不開尚書臺的支持。霍光與張安世定議廢昌邑王，“光、安世既定議，乃使田延年報丞相楊敞。敞驚懼，不知所言，汗出洽背，徒唯唯而已。”堂堂漢朝丞相竟汗出洽背，說明這時丞相已經“備位而矣”。西漢后期，武帝時出現的大司馬、大將軍取代丞相通過尚書臺承擔起行政職責。
    漢元帝時丞相改稱“司徒”，